In deze derde blog over gemeentelijke samenwerking zoomen we in op de varianten in gemeentelijke samenwerking en de aandachtspunten die hieruit voortkomen. Zowel inhoudelijk als procesmatig en wat dit voor de ondernemingsraad aan uitdagingen vormt. We kijken vooral naar de vier meest voorkomende varianten: de herindeling, de ambtelijke fusie en de gemeenschappelijke regeling op deelterreinen en de centrumgemeente.

Waarom meerdere varianten voor gemeentelijke samenwerking?

De keuze voor de variant waarin gemeentelijke samenwerking vormgeven wordt vooral door politiek-bestuurlijke overwegingen bepaald. Het behoud van de autonomie van de gemeente is de krachtigste beweegreden waarom men in veel gevallen niet voor herindeling kiest. Daarnaast zijn er diverse regionale samenwerkingsprocessen vaak ‘slachtoffers’ gevallen. Politieke bestuurders die het niet (meer) met elkaar kunnen vinden, lokale politieke verhoudingen die een fusie in de weg staan. Vraag je ambtenaren van kleinere gemeenten wat hun voorkeur is, dan zijn zij vrijwel unaniem voor herindeling. De voordelen wegen namelijk sterk op tegen de veronderstelde nadelen. Toch is de politiek aan zet om de keuze te maken welke variant het meest passend is. De ambtelijke organisatie mag de colleges adviseren, maar de colleges en vervolgens gemeenteraden maken hun eigen, politieke afwegingen.

Welke varianten van gemeentelijke samenwerking?

De meeste voorkomende varianten van gemeentelijke samenwerking zijn:

  • Een gemeentelijke herindeling, juridisch gaat dit volgens de stappen in de wet Arhi.
  • Een volledige ambtelijke fusie. Juridisch gaat dit volgens de Wgr, Wet gemeenschappelijke regelingen. Vrij recent is daaraan de ‘bedrijfsvoeringsvariant’ toegevoegd, die bestuurlijk minder zwaar is opgetuigd en daardoor iets efficiënter in zijn werkwijze.
  • Een gedeeltelijke shared service op één of meerdere deelterreinen. Bekend zijn de vanuit landelijk niveau ontstane Veiligheidsregio’s en de RUD’s. Van onderaf ontstane bekende voorbeelden zijn de milieudiensten, de GGD’s, de belastingsamenwerking.
  • De centrumgemeente: uitvoering van taken worden uitbesteed aan de centrumgemeente in een regio, al dan niet met detachering of gehele overname van personeel.

Gemeentelijke herindeling

De mythe van herindeling is dat dit uiteindelijk zo kostenefficiënt is dat het een prachtige bezuiniging op termijn oplevert. De praktijk is veel weerbarstiger, al is het alleen al omdat het loongebouw wordt opgestuwd: de gemeente krijgt meer inwoners, daarmee ontvangt de burgemeester een hoger salaris, daarvan is de loonschaal van de gemeentesecretaris afgeleid en daarvan weer de rest van het loongebouw. Voor een aantal ambtenaren (met name vanaf schaal 10-11) kan dit overigens financieel voordelig uitpakken.

Wel heeft de grotere gemeente de kans om allerlei systemen en processen efficiënter in te regelen, vooral omdat deze meer specialisten kan inzetten. Er komt daardoor meer aandacht voor het professioneel inrichten van de organisatie.

Sowieso zal het functiegebouw meer ruimte bieden voor specialismen, wat voor veel professionals een verdieping van hun werk kan betekenen en daardoor uitdagend. Ook is de kans op interne mobiliteit groter, om de simpele reden dat er veel meer medewerkers zijn, die zowel diagonaal, horizontaal als verticaal meer kunnen gaan bewegen in de organisatie. Ook is er meer financiële ruimte voor leren en ontwikkelen en kan HR op een hoger kwalitatief niveau ondersteunen.

Shared Service op deelgebieden

kantoortorens gemeentelijke samenwerkingGemeentelijke samenwerking kan vorm krijgen voor een aantal beleidsterreinen in diverse regionale samenstellingen onder de vlag van gemeenschappelijke regelingen. De voorbeelden zijn al eerder genoemd. Dit is mogelijk op zowel beleidsterreinen, waarbij er dan vooral gekozen wordt om de uitvoering uit te besteden aan een gemeenschappelijke regeling. Vaak wordt (strategische) beleidscapaciteit wel binnen de gemeente zelf gehouden. De winst zit hem in verkleining van de kwetsbaarheid van de uitvoering, de kwaliteitsslag en professionaliseringsslag in de werkwijze. Door dit beter in te regelen én de overhead efficiënt te delen, kan ook een bezuiniging worden ingeboekt. Ingewikkeld kan het wel zijn voor de medewerkers als elke gemeente nog zo zijn eigen werkwijzen wil terugzien in de gemeenschappelijke regeling. Dan verlies je een belangrijk deel van de efficiëntie.

Voor de medewerkers verandert er wel wat in deze vorm van gemeentelijke samenwerking. Binnen het werkterrein is het mogelijk om meer te specialiseren, maar betekent ook dat het generalistisch oppakken van klussen, wat voor sommigen ook aantrekkelijk kan zijn. De ‘oude’ gemeenschappelijke regelingen hebben nog een constructie met een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur. In de praktijk wordt dat als nogal zwaar gezien. Daarom is er sinds kort ook een lichtere besturingsvariant, de GR Bedrijfsvoeringsorganisatie.

Ambtelijke fusie

Hoe is het om in plaats van voor één gemeente voor twee of drie of meer gemeenten te werken? En dat niet op één beleidsterrein, maar op alle, volgens het in 2002 door professor Korsten ontworpen Samen En Toch Alleen (SETA)-concept. De volgende ambtelijke ‘SETA’- fusies bestaan inmiddels (de laatste is in wording):

  • BEL (Blaricum, Eemnes, Laren), 2008
  • De Kompanjie (Veendam, Pekela) 2011
  • OVER-gemeenten (Wormerland-Oostzaan) 2012
  • Bestuursdienst Ommen-Hardenberg 2012
  • Duivenvoorde(Wassenaar-Voorschoten) 2013
  • UW Samenwerking (IJsselstein, Montfoort) 2013
  • BAR-organisatie (Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk) 2014
  • HLT Samen (Hillegom, Lissen, Teylingen) per 1-1-2017 te verwachten

 

De ervaringen zijn wisselend. Dat heeft te maken met een aantal factoren: de politieke steun die er vanuit de gemeenten is voor deze bijzondere constructie. Die bepaalt in grote mate of zij ook echt willen samenwerken of dat zij nog exact dezelfde dienstverlening op maat willen of ook bereid zijn om sommige zaken te harmoniseren ten behoeve van doelmatigheid en efficiëntie. Ook heeft het te maken of de politieke opdrachten door het management voldoende wordt vertaald naar de ambtelijke organisatie. Voor met name de beleidsmedewerkers levert het vaak extra werkdruk op, zeker als zij meer dan één heer moeten dienen. Er is ook vaak sprake van een extra tussenstation in de opdrachtverlening, een zogenaamde ‘strategische stafunit’, die de politieke opdrachten afstemt met de ambtelijke organisatie. Met name de colleges hebben daar behoefte aan, het lijkt er dan op dat de afzonderlijke colleges er niet zomaar meer vertrouwen in hebben dat hún wensen voldoende terugkeren in de adviezen en producten die geleverd moeten worden door de fusieorganisatie.

Diezelfde organisatie wordt bij de start vaak belast met een efficiencytaakstelling zonder dat de vraag vanuit de opdrachtgever daar goed op is afgestemd. Het gedeelde eigenaarschap leidt niet zelden tot meer afstand nemen en ‘opdrachten over de schutting gooien’. Het vergt veel van de ambtelijke top om de organisatie in bescherming te nemen. Bij de nieuwe organisatie kan uit verschillende topstructuren worden gekozen. Soms met een aparte directeur die als opdrachtnemer optreedt, maar inmiddels vormen de gemeentesecretarissen vaak gezamenlijk een centrale directie. De secretarissen wisselen elkaar dan af in het voorzitterschap van die directie. Voor ondernemingsraden is dat wennen, want de WOR-bestuurder wisselt dan vaak ook elk jaar.

Centrumgemeente

Bij een centrumgemeente draagt een kleinere gemeente één of meerdere (of alle) taken over aan een grotere gemeente (de ‘centrumgemeente’). Met de taken gaat ook het personeel geheel over. Vaak gebeurt dit in de aanloop via een detacheringsovereenkomst, maar deze wordt daarna vaak omgezet in een dienstverband bij de centrumgemeente. Mens volgt werk is dan het principe, maar het inpassen van de medewerkers van de kleine in de grote organisatie vraagt wel extra aandacht.

Het bekendste voorbeeld uit het verleden was de Gemeente Ten Boer die uitvoering van taken en personeel overdroeg aan de grote buur Groningen. (Inmiddels is een herindeling op handen, waarbij Ten Boer ‘ingelijfd’ wordt door Groningen). Andere voorbeelden zijn: Beemster en Purmerend, Losser en Enschede.

In heel Nederland wordt dit concept veel toegepast sinds de decentralisatie van het sociaal domein (Wmo, participatiwet en jeugdzorg) naar gemeenten. Met name de uitvoering van deze taak (vaak voortvloeiend uit de reeds uitbestede taak van sociale dienst) wordt al overgedragen aan de grotere gemeenten.

In onze laatste blog gaan we in op een aantal specifieke aandachtspunten met betrekking tot de personele gevolgen van de gemeentelijke samenwerking.