De komende weken publiceren we een aantal blogs over gemeenten die met elkaar in verschillende vormen samenwerken. We gaan in op de mogelijkheden van ondernemingsraden om invloed uit te oefenen. We zoomen in op de verschillende varianten, we gaan in op de keuzen voor inrichting van de organisatie en we sluiten de serie af met de vraag wat belangrijk is bij plaatsing van medewerkers. Deze eerste aflevering: samenwerking, waarom eigenlijk?

Gemeentelijke samenwerking is niet van vandaag

puzzelstukjes van complexe samenwerking tussen gemeentenGemeentelijke samenwerking bestaat al veel langer. De regionale GGD is daarvan waarschijnlijk het oudste voorbeeld. Vanaf begin jaren ’70 werden deze opgericht, vanuit het bewustzijn dat gezondheidsrisico’s zich niet beperken tot de gemeentelijke grenzen. Onder meer door de opkomst van industrieën en als neveneffect de milieuvervuiling, kwam deze ontwikkeling tot stand. Niet lang daarna volgden de milieudiensten. Deze beheersten lange tijd het landschap van samenwerking. Van rijkswege werd de inrichting begin van deze eeuw van Veiligheidsregio’s ingezet, en volgden de Regionale Uitvoeringsdiensten voor de nieuwe omgevingswet. Belastingsamenwerking (vaak ook samen met waterschappen) en gemeenschappelijke sociale diensten volgden op initiatief van onderop, de gemeenten zelf. Ondertussen ontwikkelde zich ook de behoefte om niet alleen op primaire taken samen te werken maar ook om bij ondersteunende taken op kwaliteit en efficiency een slag te maken. Verregaand is daarbij de samenwerking van de Drechtsteden, op primaire én ondersteunende processen, en Steunpunt 71 (rond Leiden), waar het vooral om ondersteunende taken gaat.

Herindeling is uiteraard ook niet van vandaag. Wikipedia geeft aan dat in 1961 de eerste herindeling heeft plaatsgevonden op Schouwen Duivenland, toen werd het eiland één gemeente. Sindsdien hebben er bijna 40 herindeling plaatsgevonden.

 Gemeentelijke samenwerking omdat….

Gemeentelijke samenwerking is gewenst en noodzakelijk om meerdere redenen, zo lezen we in veel beleidsnota’s vanuit rijk, provincie en gemeenten en ook in bestuurskundige literatuur. Er wordt gesproken over bestuurskracht. Daarmee wordt bedoeld of een gemeente zelfstandig in staat is om bestuurlijk (raad en college) kwalitatief goede besluiten te nemen rondom ruimtelijk-economische en maatschappelijke vraagstukken. Veel kleinere gemeenten zijn daartoe onvoldoende in staat. Dat ligt niet alleen aan de raad of collega, maar ook aan het gemeentelijk apparaat. Zonder de medewerkers daar tekort te doen, maar in een kleine gemeente is het vrijwel onmogelijk voor bijvoorbeeld een beleidsmedewerker ruimte alle takken van sport goed inhoudelijke bij te houden. Het kan niet van een eenpitter verwacht worden, hoe slim en hoe strategisch deze ook kan denken. Als het politieke speelveld dan ook nog eens door relatief onervaren raadsleden en/of collegeleden wordt ingevuld, dan nemen de bestuurlijke en financiële risico’s alleen maar toe.

Een voorbeeld: als in een kleine gemeente (10.000 inwoners) meer dan twee gezinnen zijn met complexe meervoudige jeugdproblematiek, kan het budget dat beschikbaar is voor jeugdzorg al snel uitgeput zijn. Zodra een gemeente een grotere schaal heeft, wordt dit effect ‘verdund’ en is het beter te beheersen.

Lokale en regionale politieke verhoudingen

In het proces van gemeentelijke samenwerking spelen uiteraard politieke verhoudingen een belangrijke rol. Alle belangen en bijbehorende sentimenten spelen op zodra er gesproken wordt over herindeling. Lokale politici die hechten aan het pluche, politiek-bestuurlijke ‘afrekeningen’ tussen burgemeesters en wethouders die elkaar de loef trachten af te steken, maar natuurlijk ook de gewone stevige inhoudelijke belangentegenstellingen. Bijvoorbeeld een rijke gemeente die zich min of meer gedwongen ziet samen te werken met een armlastige buurgemeente. Uiteraard speelt ook de angst van overname, het bekende Calimero-effect.

Recente ontwikkelingen

In juli 2013 schreef minister Plasterk van Binnenlandse Zaken in zijn beleidskader gemeentelijke herindeling dat hij streefde naar een ondergrens voor gemeenten van 100.000 inwoners. Hij wilde de herindeling een boost geven, omdat herindeling tot nog toe vrijwel uitsluitend van onderaf kwam: gemeenten die zelf aangaven dat fusie gewenst was, of samenwerking in – voornamelijk – WGR (gemeenschappelijke regeling)-verband. Gelet het vele regionale en bovenlokale gekrakeel duurde het Plasterk veel te lang. Bovendien was er bij herindeling van onderop slechts beperkte regie mogelijk op de lappendeken die dan ontstond. Provincies kregen de opdracht om meer regie te nemen in het onderzoeken welke varianten meer of minder gewenst waren, en daardoor het proces ook van bovenaf een impuls te geven. Van de dwang die Plasterk voor ogen had, is weinig merkbaar geworden. Wel heeft het dreigen daarmee zeker bevorderd dat het aantal gemeentelijke samenwerkingsverbanden vergroot en geïntensiveerd is, en ook dat er meer ambtelijke fusies zijn gekomen, om het spookbeeld van de herindeling af te wenden.

Per 1 januari 2015 werden gemeenten in Nederland geheel verantwoordelijk voor de uitvoering van de WMO en de jeugdzorg. Deze decentralisatie is, ondanks verzet van de VNG daartegen doorgezet door het kabinet Rutte. Veel gemeenten hadden de grootste moeite zich goed voor te bereiden. Dit is een voorbeeld van decentralisatie waarvoor samenwerking/herindeling een essentiële noodzaak is voor kleinere gemeenten. Dat geldt zowel voor de beleids- als voor uitvoeringscapaciteit, alsook voor het afdekken van de financiële risico’s. Er zijn flinke consequenties verbonden aan de keuze welke gemeentelijke samenwerkingsvariant wordt gekozen. Daar kan en mag de ondernemingsraad wat van vinden.

In de volgende blog gaan we in op de rol van de ondernemingsraad bij beïnvloeding van dit proces.